移交经信职能：执法检查中查封和扣押的应用实务

《食盐专营办法》（国务院第696号令，2017年12月26日公布施行）

第二十三条　盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：

（一）向有关单位和个人了解情况；

（二）查阅或者复制有关合同、票据、账簿、购销记录及其他有关资料；

（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生 产或者销售食盐的工具、设备；

（四）查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所。

采取前款第三项、第四项规定的措施，应当向盐业主管部门主要负责人书面报告，并经批准。

盐业主管部门调查涉嫌盐业违法行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定。

 本条赋予盐业主管部门监督食盐产销的检查权，包括四项赋权措施，久违了。自当年北京中政大学贯彻《行政处罚法》培训涉及第37条检查确权、第51条第（二）项的理解问题时，盐管办盐政处李磊处长交待停止执行《盐业行政执法办法》第24条“先行封存、扣押”和各省发出通知后，除天津、四川等地方性盐业法规后续规定检查、查封和扣押承接外，涉及规章订立的检查及查封、扣押措施全部停止执行以至《立法法》公布后终结，改为采取《行政处罚法》第37条规定的先行登记保存证据措施。而当年盐管办印发的查封、扣押格式文书及填制要求，也陈旧落后于《行政强制法》的规定。目前，移交职能清单内对查封、扣押作为强制措施项目一并交接，有必要结合《食盐专营办法》第23条作符合《行政强制法》的检查，从授人以渔的角度作应用实务的说明。

一、依法履行监督检查

第一款赋予盐业主管部门检查权，采取措施包括三个方面：

（一）盐业主管部门检查。一是盐业主管部门，根据《行政处罚法》第16条、《食盐专营办法》第4条第1款确定的盐业主管部门、市场监管部门或盐业执法部门，采取本条第一款四项措施。二是其他部门，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条第（三）项“可以推行跨部门综合执法”的规定，以及《行政处罚法》第16条、《行政强制法》第17条、《食盐专营办法》第4条第1款确定的其他部门，可以采取本条第一款四项措施。

（二）委托组织检查，根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》第7条、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三条、《行政处罚法》第18条、第19条和《行政强制法》第17条，在省级盐改方案决定范围内由县级以上人民政府确定盐业主管部门委托的组织，受托组织以委托机关名义采取本条第一款四项措施，后续执行委托机关作出立案调查采取措施、调查后作出是否处罚以及查封、扣押食盐处理的决定。

（三）持证执法人员承办。盐业主管部门包括其委托组织所属持有符合规定行政执法证的行政执法人员，按照《行政强制法》第18条至第20条规定程序，按本机关安排开展本条规定的盐业主管部门监督检查工作。为避免行政辖区内食盐市场监督检查出现空档和制止违反食盐专营办法产销食盐的监管缺位问题，就目前经信部门面临划转人员到位不能及时进入，委内缺乏必要经培训上岗并持证的执法人员的具体问题，可以考虑在拟划转考核对象人员中，经法制部门核准其执法证年检贴花延长适当期限后，临时商调部分原有持证的行政执法人员，在委内盐业机构安排下依法办理检查具体工作。

（四）实施本条涉及《行政强制法》和有关法律、行政法规的规定，除履行《食盐专营办法》规定经信部门职责，遵守《行政处罚法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》第7条、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第3条等时，还包括告诉当事人的救济权利适用《行政复议法》、《行政诉讼法》，期间时限依据《民法总则》确定，行政部门和受托机构分别依据《国务院行政机构设置和编制管理条例》、本省（市、直辖市）的《行政机构设置和编制管理办法》的集权和分权，经有核准权的编委核准并至同级编委核定，且按《组织机构代码管理办法》取得组织机构代码，经信执法人员亦须按照省级行政执法证件管理办法申领证件，并接受《公务员法》和相关执法监督规定制约。涉及查封、扣押物品本身，行政机关适用《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》监管，当事人对查封、扣押票据依据《企业会计核算准则》规定科目登录核算等。

《行政强制法》:  第二十六条　对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任。

对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。

因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。

第二十七条　行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。

《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》:第五条 各级执法机关应当加强对罚没财物(包括扣留财物)凭证的管理和会计核算工作。中央级执法机关的凭证，由海关总署、国家外汇管理局、铁道部等主管机关统一制发;地方各级执法机关的凭证，由省或县、市财政机关统一制发;要建立严格的凭证领用缴销制度，罚没财物的验收、保管制度，财物交接制度和结算对帐制度。

二、行政调查措施三项

（一）向有关单位和个人了解情况, 询问当事人、证人并制作询问笔录，收集当事人、证人的书面陈述或情况说明。

（二）查阅或者复制有关合同、票据、账簿、购销记录及其他有关资料,制作证据复制提取单。

（三）依据《行政处罚法》第37条，对涉嫌违法的食盐、食盐原材料和产销食盐的工具、设备等单件物品的抽样取证。

三、行政强制措施两项

（一）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备，

制作现场笔录、勘验笔录、查封、扣押文书记载。本项强制措施为一般查扣行为，当事人正常经营不受影响。

（二）查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所,制作现场笔录、勘验笔录、查封文书记载。本项针对违反《食盐专营办法》第8条、第11条、第12条和第10条、第15条、第14条和第19条，构成非定点企业产销食盐、产销平锅盐，以及触犯第27条可能受到“责令停产停业整顿”的情况严重行为，本项强制措施产生当事人查封场所范围内停业的结果，当事人生产或者销售食盐的场所涉及的经营活动受到影响。

（三）采取前两项强制措施，应当向盐业主管部门主要负责人书面报告，并经批准。在案件调查或检查呈批文书上，一定要有领导签批的项目。对查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所,盐业主管部门主要负责人批准时宜集体研究，权衡后果谨慎决定。

四、调查和检查的区别

国务院首次通过《食盐专营办法》行政法规,赋予盐业主管部门行使《行政处罚法》第36条“必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查”的行政检查权，使盐业主管部门开展执法时能够完整地采取《行政处罚法》第37条规定的全部执法措施，与食药监部门行使《食品安全法》第110条检查权保持了一致。行政检查包括行使行政调查权，采取查封、扣押行政强制措施，调查和检查具有不同的属性。

（一）两者实施的目的不同。行政调查、行政检查均由《行政处罚法》第36条、第37条规定，两者相似但职能不同。一是行政调查是以行政处罚为目的，事先确定有相对人，发现其涉嫌违反盐业法规的行为而立案调查，合法收集依据，确凿证明违法事实的真实性、关联性。调查形式主要是询问笔录，索取当事人经营票据，经当事人同意现场照片等。二是行政检查是规制食盐专营经济运行为目的，包括开展食盐市场检查的整顿指导和行政处罚个案的惩戒治理两方面。食盐市场基本面上，检查按照上级主管部门通知或本级政府安排进行，或本单位开展事中事后监督的随机抽查，事先并无确定的涉嫌违法的相对人，检查中发现可能受到行政处罚的相对人，再立案调查。

（二）两者的实施后果不同。一是调查不一定进入经营现场，而检查必须进入生产经营现场进行。没有检查权利的，只好提请有检查权的市场监管部门或配合执法的乡镇政府街道办，治安管理的公安机关等协助进入。检查不是搜查，特别是涉及经营、住宅功能一体的场所仍不可擅入。二是调查是一般行政监管行为，具有行政处罚权的机关均可行使，接受调查是当事人和有关人员的义务，行政调查事项为不可复议、不可诉的行政行为。三是检查具有行政强制性，其中采取查封、扣押措施有法律、法规的具体条款规定的依据，盐业主管部门作出查封或扣押的决定，出具明细清单和财政暂扣票据，送达查封或扣押决定书后，查封、扣押物品在确定期间的保管权属行政机关，纳入《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》监管范围；同时决定书载明物品的存货即行转为当事人的或有财物事项，按企业会计核算制度及判断结果的可能性登记预计负债入账，当事人不服查封、扣押的可以提起复议或者起诉。

五、查封和扣押的程序

出现需要及时制止盐业违法行为继续发生的必要时，经本机关负责人批准后，可以向当事人出具《查封物品决定书》或《扣押物品决定书》，对查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料、工具、设备和查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所。

一般情况，查封物品就地堆码存放，加贴盐业主管部门的《封条》，责成当事人妥善保管或有偿委托第三人保管，保持原状。一般而言，表面证据可以适用没收处罚时可采取扣押措施，扣押转移至盐业主管部门保管，查封、扣押属于行政保管性质并须出具财政暂扣票据并入账登记。

（一）查封扣押办理：一是向当事人出具《扣押物品决定书》或《查封物品决定书》时，应当告知当事人享有的《行政强制法》第8条第1款权利，制作《实施行政强制措施现场笔录》，听取当事人意见并当场复核，具有《行政强制法》第28条的情形，即行终止扣押、查封。二是扣押、查封期间一般不超过30日；情况复杂的，经盐业主管部门负责人批准可以延长，但延长期限不超过30日。其中，因涉嫌犯罪移交公安机关案件时已扣押物品的时效中止，如公安移回案件时扣押物品的时效继续。三是对物品需要进行检验的，扣押、查封的期间不包括检验的期间，检验的期间在通知书内载明不超过10日。如遇检验期间超过10日的特殊情况，以收到检验报告时间为准，将延长事由书面告知当事人。  

（二）查封扣押物品处理：盐业主管部门在案件调查终结后或在查封、扣押物品决定书载明的期间内，对查封、扣押的物品作相应处理。一是查封、扣押物品为违法物品的，按《行政处罚决定书》办理。对没收的盐产品交当地食盐定点批发企业变折价收购，变折价款计为罚没收入。二是涉嫌犯罪案件物品的，按移送公安机关的清单保管，判决后按人民法院判决书执行。三是查封、扣押物品所有人不构成违法行为或行政处罚决定不予没收的，解除查封、扣押。处理时应当制作《经信执法查获物品处理通知书》和没收的交付罚没物资收据，交付当事人。

（三）随案移交查封扣押物品：经信部门开展渠道监管执法时，注意《食盐专营办法》查封扣押的范围大于其行政处罚的具体范围，这与《食品安全法》第9章法律责任与第110条查封、扣押措施的初心保持一致确有不同。有关查封、扣押“与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料”和“用于违法生产或者销售食盐的工具、设备”两项中，与违法经营有关的食盐包装物和生产加工食盐的工具、设备物品是否构成《食盐专营办法》第26条规定的“没收违法生产经营的食盐和违法所得”之一，如没有部委后续解释或地方性盐业法规有关条款，经信部门作出处罚决定的同时，对确有社会危害后果因素的与违法经营有关的食盐包装物、违法生产加工食盐的工具、设备物品不宜退还，应当依据第24条第2款移交食品药品监管局处理。一般情况下，如执法检查发现查封、扣押有超出第26条没收处罚范围的与违法经营有关的食盐包装物和生产加工食盐的工具、设备时，构成食盐质量安全案件可能性较大，宜及时辨析确定案件性质后，随案移交食品药品监管局。

六、查封和扣押的参考文书

（一）案件受理呈批表

（二）检查登记表

（三）检查通知书

（四）抽样取证通知书

（五）实施强制措施现场笔录

（六）扣押物品决定书

（七）查封物品决定书

（八）封条

（九）扣押物品延长期间决定书

（十）查封物品延长期间决定书

（十一）解除扣押物品决定书

（十二）解除查封物品决定书

（十三）扣押物品处理通知书

（十四）查封物品处理通知书

（十五）行政执法暂扣和罚没财物专用财政票据

七、涉嫌违法案件的取证 

（一）证据要求：盐业主管部门根据《行政处罚法》和《食盐专营办法》，全面、客观、公正地收集盐业违法案件中当事人涉嫌盐业违法的证据，包括提取复制的有关合同、票据、账簿、购销记录及其他有关资料等书证，与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料、生产或者销售食盐的工具、设备等物证，以及视听资料及电子数据、证人证言、当事人陈述、鉴定意见、检验报告、现场笔录等。调查、检查收集盐业违法证据确凿，证据能够足以证明当事人身份的真实情况、当事人违法事实清楚地客观存在、当事人不构成盐业违法行为或具备不予处罚、从减轻及从重处罚的相关情节，违法事实和情节足以构成《食盐专营办法》及《行政处罚裁量标准》载明的违法行为要件,在盐改过渡期间特别要注意收集符合部委211号、604号《通知》有利于当事人合法经营批发、委托物流配送及委托代收款等延伸服务的证据及其依据，以形成完整的证据链。

（二）取证职责：检查、调查取证和查封扣押等，由盐业主管部门安排的案件承办人负责，履行取证职务时，经信执法人员不得少于两人，并向涉案的当事人、证人或有关人员出示《省行政执法证》。

（三）调查询问：经信执法人员在调查询问当事人时，首先应当告知当事人已涉嫌构成盐业违法行为和依法享有的陈述、申辩权，让当事人陈述实施该行为的情节或者合法的辩解，然后向当事人提出问题。

经信执法人员询问证人或其它有关人员，应当个别进行。

询问时应当制作《询问笔录》，结束询问后应交被询问人核对，对于没有阅读能力的，应当向被询问人宣读。如果记载有出入的，被询问人可以提出补充或改正。核对笔录由被询问人签名押印；被询问人拒绝签名、押印的，由经信执法人员在笔录上注明情况。

被询问人可以要求自行书写《当事人陈述》、《证人证言》，经信执法人员在必要时也可以要求其自行书写。

（四）检查勘验：经信执法人员对涉及盐产品的生产经营场所的盐产品进行现场检查、勘验时，应当事先口头告知检查事项或出示《检查通知书》，通知当事人及利害关系人到场，现场勘验、图示情况和检查结果由经信执法人员载入《现场笔录》，经当事人及利害关系人核对后签字、押印。

（五）图像数据：需要对书证、物证或其他涉案关联网络、通讯电子信息留存图像的，可以由现场执法人员照相取证，粘贴《图像资料》并由取证者注明照片内容。摄制音像资料的，专盘拷贝妥善保存并截图在《图像资料》粘贴作取证说明，注明音像资料拍摄数据和证明内容。

对利用网络实施盐业违法行为的，一般可以采集网络页面截图粘贴《图像资料》作为证据，也通过打印取证单独入卷，留存拷贝。必要时，可以依法委托司法机关或专业单位采集电子数据。

在现场照相取证、摄制音像资料、收集电子数据的情况，一并载入《现场笔录》。

（六）书证复制：受盐业主管部门安排的经信执法人员按照检查要求，对检查、查阅时发现与违法行为相关的合同、发票、货票、帐册、单据等资料时，应当提取复制，制作《证据提取复制单》，注明来源和出处，由经信执法人员和被检查人签字、押印。

（七）当事人信息：采集当事人的基本信息，应在调查、检查时将营业执照、身份证、行驶证等主要内容和联系当事人的电话号码记载于《询问笔录》或《检查笔录》，同时记载身份证地址与常住地不同的情况。也可以由当事人提供签注意见的营业执照、身份证、行驶证等复印件，或将复印件粘贴于《证据提取复制单》，或拍摄照片粘贴于《图像资料》。

（八）扣押和查封：出现需要及时制止盐业违法行为继续发生、涉及预后可能作出没收违法食盐行政处罚的必要时，可以向当事人出具《扣押物品决定书》，对违法食盐、食盐原材料和产销食盐的工具、设备、以及原始交易合同及票据等进行扣押，扣押物品由盐业主管部门或其指定的保管单位负责分类保管，保管单位不得擅自动用；也可以向当事人出具《查封物品决定书》，对违法食盐、食盐原材料和产销食盐的工具、设备查封，必要对涉嫌违法产销食盐的场进行查封，查封物品就地堆码存放，查封场所保持初始形态，加贴盐业主管部门的《封条》，责成当事人妥善保管，保持查封时原状。

向当事人出具《扣押物品通知书》或《查封物品通知书》时，应当告知当事人享有的《行政强制法》第8条第1款权利，制作《实施行政强制措施现场笔录》，听取当事人意见并当场复核，具有《行政强制法》第28条的情形，即行终止扣押、查封。

扣押、查封期间一般不超过30日；情况复杂的，经盐业主管部门负责人批准可以延长，但延长期限不超过30日。其中，因涉嫌犯罪移交公安机关案件时已扣押物品的时效中止，如公安移回案件时扣押物品的时效继续。

对物品需要进行检验的，扣押、查封的期间不包括检验的期间，检验的期间在通知书内载明不超过10日。如遇检验期间超过10日的特殊情况，以收到检验报告时间为准，将延长事由书面告知当事人。

（九）抽样取证：经信执法人员在收集盐产品及包装物物品证据时，可以根据《行政处罚法》第37条规定采取抽样取证，向当事人出具《抽样取证通知书》，由当事人核对物品后签收。抽样取证分为物品证据取证和委托检验抽样两种，前者单件即可。

个案送检对盐产品抽样，小包装盐至少2个完整包装产品，大包装盐抽取盐样时至少两个样品不少于一公斤，对大小盐产品的包装物抽样分别不超过3个样品。

抽样物品的检验委托法定具有资质的单位进行，由其出具书面鉴定结论、检验报告。

对加碘食用盐碘含量作简易检测及能够证明的，由经信执法人员在现场检测，载入《现场笔录》。

（十）协助调查：调查和检查时，需要其他盐业主管部门或行政部门给予协助的，盐业主管部门可以提请委托调查或协助检查。

《行政处罚法》第37条“当事人或有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠”，当事人或其他人员拒绝、阻碍经信执法人员执行职务的，盐业主管部门可以依照《食盐专营办法》第42条和《治安管理处罚法》第50条，提请公安机关予以制止或一并提请追究其违法责任。

（说明：本文是S省级盐业主管机构移交职能提供资料及工作说明，工作参考借鉴时有可能水土不服，注意因地制宜。